Как еврокомиссия принимала решения по референдуму в Крыму

Директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве России Талия Хабриева рассказала, как Венецианская комиссия принимала решение по крымскому референдуму.

— Талия Ярулловна, вы участвовали в работе 98-й пленарной сессии Венецианской комиссии, которая была в центре внимания прессы задолго до ее начала. Это было связано с событиями в Крыму?
— Повестка дня 98-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы) была на редкость насыщенной. В течение трех дней, с 20 по 22 марта 2014-го, были рассмотрены проект новой Конституции Румынии, концепция конституционных преобразований в Армении и итоги конституционной реформы в Тунисе. Были приняты 8 заключений Комиссии по законопроектам и действующим нормативным актам 6 государств. Одобрены два тематических доклада: о конституционном закреплении вопросов детства и о пределах парламентского иммунитета и основаниях его лишения. Были приняты также два рекомендательных заключения. Но особое внимание СМИ было, безусловно, приковано к тем решениям Венецианской комиссии, которые касались событий в Крыму. При этом некоторые из них (например, телеканал Euronews) еще 16 марта 2014 г., за 5 дней до начала пленарных заседаний комиссии, стали размещать информацию о том, что она признала неконституционность референдума в Крыму.
— Получается, СМИ оказали негативное воздействие на решения Венецианской комиссии. По запросу Генерального секретаря Совета Европы Венецианская комиссия приняла два заключения, осуждающих, во-первых, решение Верховного Совета Крыма о проведении референдума и, во-вторых, проект закона об изменении Федерального конституционного закона «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ». Как вы прокомментируете эти решения комиссии?
— Прежде всего необходимо сделать уточнение. Было принято только одно заключение Венецианской комиссии — по вопросу о проведении референдума в Крыму. По проекту федерального конституционного закона Венецианская комиссия заключение не приняла. Проект заключения обсуждался, но голосование по нему не проводилось, поскольку законопроект был отозван его инициаторами.
— А второй документ — заключение комиссии по вопросу о проведении референдума? Вы можете рассказать, как проходило его обсуждение?
— Проект заключения комиссии был направлен всем ее членам 14 марта 2014 г. Этот документ ограничивался в основном формально-юридическим анализом соответствия решения Верховного Совета Крыма требованиям Конституции Украины и Конституции Крыма. Я и профессор В. Лафитский (заместитель представителя РФ в Венецианской комиссии) подготовили подробный комментарий к представленному проекту заключения, настаивая на необходимости его расширения. По нашему мнению, решение о проведении референдума невозможно оценивать вне историко-правового, фактического конституционного и международно-правового контекста, раскрывающего истоки и движущие силы происходящих в Крыму событий.
В частности, мы указывали, что Крым в течение многих столетий входил в состав России и что акт 1954 г. о передаче Крыма Украине нарушал действовавшие в то время конституционные требования; что февральский переворот 2014 г. создал в Украине ситуацию конституционно-правовой неопределенности и что в таких условиях преобладающее конституционно-правовое значение для Крыма приобретают конституционные акты и волеизъявление народа Крыма; что необходимо учитывать международно-правовые гарантии на самоопределение народа Крыма как нацменьшинства в Украине. Этот материал был разослан всем членам комиссии 18 марта 2014 г.
Наша позиция по Крыму была представлена на совместном заседании двух подкомиссий — по международному праву и по федеративной и региональной организации государства, которое состоялось 20 марта 2014 г. Там удалось отклонить принятие поправок, ужесточавших формулировки проектов заключений по референдуму в Крыму и федеральному конституционному закону.
Дискуссии продолжились на следующий день, 21 марта, на заседании комиссии. Перед его началом удалось распространить среди участников заседания еще один документ, в котором были представлены дополнительные аргументы в поддержку нашей позиции и конкретные формулировки по изменению редакции проекта заключения. Документ на заседании блестяще представил Владимир Лафитский, который выступил на английском, что позволило исключить возможные «трудности» перевода.
Заключение о признании решения о проведении референдума неконституционным было принято Венецианской комиссией, но, напомню, такие документы носят рекомендательный характер.Дискуссии, по сути, не было. Основной докладчик по проекту заключения о конституционности решения о проведении референдума в Крыму построил свое выступление, в основном пытаясь ответить на наши комментарии. В другом выступлении прозвучало, что комиссия ограничена рамками запроса и не считает необходимым рассматривать решение о проведении референдума в Крыму в историческом и международно-правовом контексте, что косвенно подтверждает силу нашей правовой позиции.
Определенный перелом в понимании ситуации членами Венецианской комиссии наметился на следующий день, когда перед закрытием сессии было предложено поручить председателю комиссии вести наблюдение за развитием событий вокруг Конституционного суда Украины. Пять его судей, в т.ч. председатель суда, были исключены из его состава. Семь судей Конституционного суда Украины находятся по поручению Верховной рады Украины под уголовным преследованием. Указанное предложение Венецианской комиссией было поддержано.
Ключевой вопрос
Что, по вашему мнению, необходимо России для успешной защиты ее правовых позиций в Венецианской комиссии?
Прежде всего необходима поддержка на дальних рубежах, в том числе в Парламентской ассамблее Совета Европы, от которой исходит большая часть инициатив по правовой оценке законодательства РФ. Более широким должно быть и участие представителей российских государственных органов на дискуссионных площадках Венецианской комиссии.
В этом отношении необходимо следовать примеру других государств, которые направляют для участия в заседаниях Венецианской комиссии представителей государственных органов самого высокого уровня.
Без участия представителей государственных органов такого высокого уровня, иных инструментов системной дипломатии трудно добиться заметного прогресса в продвижении правовых позиций РФ в международных организациях, в том числе в Венецианской комиссии Совета Европы.