8 триллионов: откуда власти возьмут деньги на новый указ Путина?

Кремль и правительство раскрыли стоимость своей будущей экономической программы: новый майский указ обойдется бюджету в дополнительные 8 трлн руб. за шесть лет, рассказали премьер-министр Дмитрий Медведев и президент Владимир Путин в Госдуме во вторник, 8 мая, в ходе утверждения Медведева на его пост.

Оценка в ходе обсуждений даже сократилась, поделился с депутатами Путин, изначально шла речь о 10 трлн руб. «Я вам приоткрою карты: до позавчерашнего дня еще спорили. Поэтому все посчитали, мы оптимизировали эту цифру до 8 трлн. Считаем, что 8 трлн дополнительных расходов будет достаточно», — заверил глава государства. Пока это «минимальный уровень», считает Медведев.
В целом, по «сугубо предварительным» расчетам, объем расходов для реализации всех задач, сформулированных в указе, составит 25 трлн руб., уточнил Медведев. В указ включены существующие приоритетные проекты, от здравоохранения и образования до экспорта и производительности труда, поэтому основная часть финансовых потребностей уже учтена. А 8 трлн руб. понадобятся для собственно новых направлений и новых задач.
Вопрос в том, как обеспечить это финансирование. Во-первых, власти рассчитывают на ускоренный рост ВВП. «От роста объема экономики будут дополнительные доходы», — рассказал Путин. Второй пункт — «внимательно посмотреть» на макроэкономическую политику и налоговую систему. «Есть и так называемые общие системные меры. Сейчас не буду их перечислять, они вроде бы мелкие, но по каждой из них надеемся получить по 300–400 млрд руб. В целом 1,2 трлн руб.», — добавил Путин. Все это «не просто болтовня и слова, мы все считали», заверил президент, а правительство должно выстроить системную работу по обеспечению этого финансирования.
Перечень опций, по сути, уже существует. Он ограничен: это наращивание ненефтегазовых доходов, «донастройка» и рост собираемости налогов, перераспределение внутри бюджета, использование средств Фонда национального благосостояния, а также наращивание долга, перечисляет главный экономист банка ING по России и СНГ Дмитрий Полевой. Одна конкретная мера вряд ли сможет значительно увеличить доходы, отмечает завкафедрой госрегулирования экономики Института общественных наук РАНХиГС Владимир Климанов. Скорее всего, правительство будет действовать комплексно: увеличит налоговую нагрузку, изменит бюджетное правило и проведет «бюджетный маневр». РБК направил запросы в Минфин и Минэкономразвития, но во вторник вечером не получил ответа.

150 задач

Новый указ насчитывает около 150 целей и задач (против 190 в старых майских указах 2012 года), подсчитали аналитики Nordea Bank. Номинально сдвиг приоритетов налицо, отмечают экономисты банка Татьяна Евдокимова и Денис Давыдов: 44% поставленных задач приходится на области инфраструктуры, образования и здравоохранения, тогда как в 2012 году большинство поручений касалось госуправления, армии и ОПК, социальной политики. «Последние две сферы [военная и социальная], которые обычно требуют высоких затрат при низкой отдаче для экономического роста, на этот раз получили намного меньше внимания, что мы расцениваем как позитивное изменение», — написали они в обзоре 8 мая.
Ускорение экономики
Увеличение ВВП на душу населения в 1,5 раза к середине 2020-х годов — одна из главных задач мартовского президентского послания. Чтобы достичь этого, экономика должна расти на 6% в год, оценивал председатель совета Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексей Кудрин (ЦСР готовил стратегию для президента, предложения из нее вошли в основу нового указа). По данным Росстата, подушевой ВВП в 2017 году составил $25,53 тыс. по паритету покупательной способности, и повышение этого показателя в полтора раза к концу 2024 года действительно потребует среднегодового роста на уровне 6%. Для сравнения: в прошлом году экономика выросла на 1,5%, в ближайшие три года (как ожидает Минэкономразвития) будет расти максимум на 3,1% даже при реализации реформ. Что касается более долгосрочных ожиданий, то, например, консенсус-прогноз Высшей школы экономики (ВШЭ) предусматривает темпы ниже 2% вплоть до 2024 года.
Предполагается, что экономика будет расти темпами выше среднемировых, то есть на 3,5–4% ВВП в год, размышляет Климанов (такую задачу поставил Путин). Но сам по себе рост на 4% не принесет дополнительных 8 трлн руб. «Сейчас в доходной части бюджета порядка 16 трлн руб. Чтобы за шесть лет получить дополнительно 8 трлн руб., нужен рост доходов бюджета на 1,2 трлн руб. ежегодно. А рост экономики на 4% ВВП в год не может дать такого эффекта», — уверен Владимир Климанов.

Больше нефтяных денег

Много это или мало — 8 трлн руб., дают понять существующие долгосрочные бюджетные проектировки Минфина. Общая сумма расходов федерального бюджета на 2019–2024 годы составит 112 трлн руб., следует из долгосрочного бюджетного прогноза Минфина, поданного минувшей осенью в Госдуму, и если добавить к этому еще 8 трлн руб., расходный план вырастет на 7%.
При этом финансировать рост расходов можно лишь за счет ненефтегазовых поступлений: согласно действующему бюджетному правилу все доходы от нефти дороже $40 идут в резервы. Пока решения о смягчении бюджетного правила нет. На такой мере настаивает Кудрин, предлагая повысить цену отсечения до $45: тогда больше денег пойдет на текущие расходы и меньше — в сбережения.
Однако главный сторонник сохранения текущей формулы бюджетного правила министр финансов Антон Силуанов в новом правительстве получит повышение и станет первым вице-премьером, рассказал в начале недели Медведев. Глава Минфина неоднократно говорил, что реформы нужно осуществлять не за счет наращивания расходов, а через повышение их эффективности.
Когда цена на нефть растет, появляется оптимизм в плане решения текущих задач, указывает Владимир Климанов. В данной ситуации смягчение бюджетного правила будет целесообразно, предполагает он. По мнению эксперта, Силуанов, который будет курировать весь экономический блок, может смягчить свою позицию по цене отсечения. По состоянию на вечер 8 мая международные цены на нефть составляли около $75 за баррель.
Возможно, назначение Силуанова на место экономического вице-премьера заставит его шире смотреть на ситуацию и все-таки смягчить бюджетное правило, предполагает и экономист Центра развития ВШЭ Андрей Чернявский: жесткая фискальная политика негативно влияет на экономический рост. «За первый квартал 2018 года Минфин направил на закупку валюты около 750 млрд руб. Если такой темп сохранится, то в течение года на валютный рынок будет направлено порядка 3 трлн руб. (соответствующая сумма в валюте идет в резервы. — РБК). Это очень жесткая конструкция, а сейчас можно обсуждать вопрос о смягчении бюджетного правила хотя бы в части повышения цены отсечения до $45. Это развяжет руки и даст возможность тратить больше», — подчеркивает эксперт.

Рост налогов

Правительство в последние шесть лет не меняло налоговую систему, напомнил Путин. Окончательных решений по налогам власти пока не объявляли. В последние два года обсуждалось несколько мер: налоговый маневр (снижение страховых взносов с 30 до 22% при одновременном росте НДС с 18 до 22%, на чем, в частности, настаивал Силуанов), введение налога с продаж, увеличение НДФЛ с 13 до 15%. Медведев во вторник заявил, впрочем, что рост подоходного налога правительство не поддержит, как и не будет вводить прогрессивную шкалу.
Избыточная налоговая нагрузка ведет к замедлению экономики, предупреждали Кудрин и другие эксперты ЦСР. Минфин добился значительных успехов в собираемости налогов, но этот резерв доходов уже исчерпан, отмечает Чернявский. «Нельзя предсказать, какой фискальный эффект даст введение новых налогов, например инициатива по самозанятым (Минфин предлагает для них налог в размере 3% при оказании услуг физлицам и 6% при работе с юрлицами. — РБК). Работающие в неформальном секторе тоже участвуют в пополнении бюджета через косвенные налоги. И если в результате увеличения налогообложения сократится платежеспособный спрос, сократятся поступления и по НДС, и по акцизам», — считает экономист.
Разумные шаги по увеличению НДФЛ могли бы помочь наполнить региональные бюджеты, но речь не идет о триллионах рублей, говорит Чернявский. В новом майском указе нет детализации, через какие бюджеты, федеральный или региональные, и в каком соотношении должны наращиваться расходы. Прошлые майские указы привели к масштабным негативным последствиям для бюджетов регионов (особенно в совокупности с введением санкций и падением цен на нефть).

Еще один маневр

Реализован может быть бюджетный маневр от ЦСР, прогнозирует Владимир Климанов, — перераспределение расходов от обороны, силовиков и чиновников в пользу образования (с 3,5 до 4,4% ВВП), здравоохранения (с 3,1 до 4% ВВП) и инфраструктуры (с 2,5 до 3% ВВП). Среди национальных приоритетов, опубликованных в майском указе, не стоит идея наращивания оборонного потенциала, обращает внимание эксперт. Из этого можно сделать вывод, что бюджетный маневр в каком-то виде выполнят, но сам по себе он вряд ли позволит получить значительные средства, говорит Климанов: в прошлом году бюджет на национальную оборону составлял порядка 3 трлн руб., потенциал перераспределения невелик.
Перераспределение не даст быстрого эффекта, считает Андрей Чернявский. «Эффект может проявляться в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Я считаю, что такое перераспределение столкнется с сопротивлением со стороны оборонного сектора. И хорошо бы, чтобы на оборону не стали забирать больше денег, ведь маневр может состояться и со знаком минус», — предупреждает эксперт.

Госдолг и пенсии

Низкий уровень госдолга в России позволяет в принципе увеличивать бюджетный дефицит. Правительственный долг по итогам 2017 года составил менее 14% ВВП — это «заметно ниже, чем у стран с аналогичным кредитным рейтингом», отмечало агентство Moody’s 18 апреля. Притом на внешний долг правительства, по данным Минфина России, пришлось всего лишь 3,1% ВВП.
Наконец, фактором высвобождения финансовых ресурсов для целей нового майского указа может стать повышение пенсионного возраста. «Правительство свои предложения подготовит в самой короткой перспективе и внесет в Государственную думу», — сказал Медведев 8 мая. Эта мера обсуждается уже несколько лет: она прописана в программе ЦСР и предусматривает повышение возраста выхода на пенсию к 2034 году до 63 лет у женщин и 65 лет у мужчин.
В текущих условиях рост экономики упирается в институциональные ограничения и плохие отношения с Западом, констатирует Чернявский. «У нас ограничен набор инструментов, потому что возможности заемного финансирования сейчас крайне ограничены и связаны с улучшением отношений с Западом, даже внутренние заимствования в определенной степени зависят от санкционного режима», — указывает он. Помимо структурных изменений и смягчения бюджетного правила дополнительные доходы могло бы принести наращивание несырьевого экспорта.
Насколько сумма 8 трлн руб. реально отражает потребность в финансировании, неизвестно, рассуждает Дмитрий Полевой. Речь пока идет о целеполагании, а конкретика станет понятна после 1 октября — к этому сроку, согласно указу Путина, власти должны подготовить конкретику по программам и их финансированию, отмечает аналитик.