ГЧП может погибнуть до рождения

Правительство спешно проводит масштабную реформу законодательства о государственно-частном партнерстве, поскольку привлечение частных «длинных денег» является одним из ключевых антикризисных рецептов.
Но всех беспокоит часто нездоровый интерес к любым проектам ГЧП со стороны силовиков, которые склонны видеть криминал в экономических отношениях бизнеса и власти

Регионы и муниципалитеты России если и реализовывали проекты государственно-частного партнерства (ГЧП), то на свой страх риск, а после вмешательства МВД и прокуратуры многие опускали руки. Это основной лейтмотив пленарной дискуссии, прошедшей в рамках инфраструктурного конгресса «Российская неделя ГЧП». Он особенно актуален, поскольку в России ГЧП до сих пор не закреплено общим федеральным законом.
До сих пор эта сфера бизнеса регулируется законами о концессионных соглашениях и о контрактах жизненного цикла. Обе эти формы ГЧП предполагают длительные периоды – до 49 лет. В первом случае инвестор обычно сам вкладывает средства в строительство, например дороги, окупает проект с прибылью и потом передает его в собственность государства. Основная выгода в том, что дорогу государство получает почти бесплатно и сразу. Во втором случае государство (или муниципалитет) участвует в строительстве инфраструктуры, а инвестор извлекает прибыль за счет обслуживания объекта. Таким образом, строительство обходится государству дешевле, а рассчитываться за проект надо не сразу, а в течение всего срока эксплуатации объекта. О безусловных выгодах для государства, бизнеса и муниципалитетов России говорят давно и много. Но парадоксально, что в 70 регионах действуют местные законы о ГЧП, а общего главного правового акта пока нет. Законопроект обсуждается уже пять лет и есть большие ожидания участников рынка, что он будет принят в весеннюю сессию Госдумы. Он предусматривает и многие другие формы ГЧП, помимо уже действующих.
«И концессионные соглашения, и другие формы ГЧП мы будем распространять на разные сектора – ЖКХ, энергетику, социальные объекты, а не только на автодороги, как ранее, — сообщил об основной идеологии законопроекта о ГЧП заместитель министра экономического развития России Сергей Беляков. – Мы объездили все регионы России, учли опыт, предложения на местах и сформировали законопроект, который будет интересен и инвесторам, и региональным властям».
Попутно вносятся и изменения в закон «О концессионных соглашениях», который также будет распространен на разные сектора бизнеса, а не только на частные автодороги, мосты и железнодорожную инфраструктуру, как сейчас. Более того, он предполагает революционные для России формы расчетов с инвесторами – так называемый механизм отложенных платежей (TIF). Это позволит государству (как правило, регионам) рассчитываться с инвестором за строительство той же дороги дополнительными бюджетными доходами, которые поступят из-за повышения экономической активности в связи с появлением объекта соглашения (дороги, водопровода, прочего).
Москва построит дублер Кутузовскому проспекту
«Закон о ГЧП мы обсуждаем уже более пяти лет и надеемся, что в этом году его все таки примут, — говорит заместитель генерального директора ЗАО УК «Лидер» Юрий Сизов. – Торопиться смысл есть, поскольку, например, в Европе, после кризиса 2008 года их законодательная активность резко усилилась, они адаптировали закон – и проекты ГЧП сразу стали развиваться большими темпами».
С 1990 по 2010 годы в Евросоюзе были реализованы 1452 проекта ГЧП на сумму 272 млрд евро, что почти в 10 раз больше, чем в России даже по состоянию на 2013 год (около 23 млрд евро со времен распада СССР). После резкого сокращения проектов ГЧП в Евросоюзе приняли ряд послаблений для «длинных проектов», в итоге их число уже к 2010 году достигло докризисного уровня. По данным УК «Лидер», теперь инвестиции в ГЧП в Европе могут достигнуть и 100 млрд евро в год.
В России наиболее крупные инфраструктурные проекты делаются в основном с привлечением больших средств от государства и госкомпаний и лишь в меньшей степени – от частных инвесторов.
ЗАО УК «Лидер» (аффилирована с Газпром фондом) построило платную автодорогу Северный обход Одинцово стоимостью 32 млрд рублей и сроком окупаемости в 30 лет.
«Это первая в России дорога, построенная полностью частным инвестором, хотя и с привлечением государственных гарантий, — говоритСергей Сизов. – Но у нас там гарантами выступали Росавтодор, Минтранс. Приходилось отдельными актами правительства такие гарантии предоставлять. К сожалению, недостаток нового закона о ГЧП в том, что в нем не прописаны механизмы госгарантий частных инвестиций. Это может все перечеркнуть, любой интерес частного инвестора к проектам. Поэтому мы очень просим это учесть».
Один из печальных примеров отсутствия госгарантий — так и не достроенный Орловский тоннель под Невой, который планировали запустить в 2015 году, но забросили из-за отказа участия в концессии новой власти Санкт-Петербурга.
По словам Сергея Белякова, в законопроекте о ГЧП заложены гарантии частным инвесторам, с которыми проводились отдельные консультации. Например, тот же механизм TIF будет уже своего рода гарантией, поскольку средства, поступившие от налогов за счет деятельности новых объектов, появившихся вокруг построенной инвестором инфраструктуры будут «окрашены», то есть ни на что другое их тратить нельзя.
Министр правительства Москвы Максим Решетников заявил, что в столице удавалось реализовывать крупные ГЧП-проекты и без новелл федерального закона.
«Законодательство всегда можно менять, но кто хочет – тот делает. За полтора года мы привлекли по самым разным, еще не прописанным в законе формам ГЧП 350 млрд рублей – это четверть тех инвестиций, которые идут в Москву, — говорит Максим Решетников. — Мы исходим из того, что все возможности существуют. Мы испытали концессию в социальной сфере, теперь в транспортной. Есть и специальные формы – создание технополисов и технопарков, промпрарков. Город дает преференции с арендой и иные – и частный бизнес приходит, вкладывает деньги и приглашает инновационные компании».
Он сообщил, что на днях был объявлен конкурс еще на один амбициозный проект – строительство северного дублера Кутузовского проспекта. Его протяженность — 11 километров, стоимость составит 40 млрд рублей, срок концессионного соглашения — 40 лет. Правительство за свой счет выкупает объекты и землю, расходы на вынос инженерной инфраструктуры поделят с инвестором пополам.
«Это беспрецедентные условия для страны – ранее делалось с федеральным грантом до 90% либо с гарантией трафика (когда из бюджета покрываются затраты инвестора, если что-то идет не так), — завил Решетников. — Мы же никаких обязательств на бюджет не брали. И дали возможность инвестору самому устанавливать плату – но с учетом предела размер платы ближних магистралей. Через 40 лет город получил в собственность дорогу которой иначе бы не было».
Банки и Минфин пока в стороне
Есть также у Москвы планы реконструировать и социальные объекты с привлечением частных инвесторов, и культурные. Но если бюджет столицы может себе это позволить ввиду высокой экономической концентрации (выше стоимость аренды, проходимость и прочее), то в регионах ситуация обратная. Хотя, по словам Сергея Белякова, главный приоритет федерального законопроекта о ГЧП, равно как и изменений в закон «О концессионных соглашениях» — это строительство социальной и коммунальной инфраструктуры за счет частных инвесторов.
«У инвесторов есть интерес к таким проектам, особенно в сфере ЖКХ, — говорит Сергей Беляков. – Пока таких проектов не тысячи, а сотни, но удачно реализованные повлекут за собой и другие».
Заместитель министра здравоохранения Сергей Краевой тоже показал новые перспективы для инвесторов: «Несмотря на завершение программы модернизации здравоохранения у нас изношенность фондов 40-45%, а это вложения свыше 1 трлн рублей. Безотлагательные – 200 млрд рублей. Вот ниша, для которой нужен срочно закон, и мы надеемся на сотрудничество с инвестором, — говоритСергей Краевой. — Речь идет о государственно-частных учреждениях здравоохранения. В них будет работать программа государственных гарантий для пациентов».
Для этого при Минздраве уже создан координационный совет, будут создаваться рабочие группы по каждому проекту, чтобы помочь инвестору правильно оформить весь пакет документов.
На этот счет опять же у Москвы есть интересный проект – сеть клиник «Доктор рядом». Город выделяет помещения, инвестор их ремонтирует и после инвестиционного срока платит один рубль в год за аренду. За это помимо лечения детей по рыночным ценам обязуется часть лечить по полисам ОМС. Пока речь идет о 21 объекте, в планах – все сто.
Впрочем, если частная медицина в Москве доросла до концессионных сетевых проектов, то в регионах инвесторам для этого потребуются дополнительные кредиты, давать которые банки не готовы.
«Много говорят о рисках таких проектов. Адекватной пассивной базы у банков для этого нет. И есть только пенсионный фонд, который ожжет1себе такую долгую прочность позволить, — говорит Андрей Юматов, член правления Банка Москвы. — Так что к этой дискуссии надо привлекать Центробанк, чтобы он продумывал механизм рефинансирования кредитов для таких проектов и делать их более доступными для банков, а те – для участников рынка».
Судя по всему, регулятор не проявит такого интереса к проектам ГЧП, особенно сейчас. Да и Минфин к законопроекту пока относится с большой настороженностью. А брать кредиты в иностранных банках – не менее рискованно, во всяком случае, сейчас.
«Вот строительство аэропорта Пулково было проинвестировано за счет иностранных институтов. Там быстро возвращать кредит не требуют, но есть валютный риск, — говорит Юматов. — Экономика рублевая, а возврат кредитов при таких как сейчас колебаниях курсов вносят шок в первоначальную модель проектов. Значит должна быть опять же альтернатива по рефинансированию таких кредитов».
«Силовики добивают бизнес»
Но если Москве и Санкт-Петербурге в силу статуса городов федерального значения удается самим экспериментировать с неизвестными законам формами ГЧП, то регионы это пока опасаются делать. Между тем здесь больше всего нуждаются в новых детских садах, больницах, на которые не хватает бюджетных средств. А строить их вместе с инвесторами порой опасно:
«Это все равно, что вы занимаетесь тем, что законом почти запрещается. А тем более у нас, где считается, что если у человека нет судимости, то это не его достоинство, а недоработка правоохранительной системы, — говорит Дмитрий Агеев, заместитель главы администрации Перми. – Даже если глава города проявит гражданское мужество и договорится с инвестором о строительстве садика, как тут же возникают вопросы у прокуратуры: почему именно на таких условиях построили, можно было и дешевле наверное. И тут же в прессе идет шум: прокуратура усомнилась в чистоте строительства садиков»…
В итоге совместные с бизнесом проекты становятся невыгодны ни инвестору, который не уверен в возвратности инвестиций, ни мэру, которого будет больше заботить имидж, ни тем более банкам, которым не нужны «криминальные риски».
«К сожалению, это большая проблема для всей экономики, — искренне посочувствовал Сергей Беляков. — Правоохранительные органы спрашивают: покажите в законе, где сказано, что это можно сделать, их не интересует, что нигде не сказано, что делать так нельзя. Что не разрешено, то для них запрещено».
По словам замминистра, законодательная реформа для упрощения ГЧП ведется по всем фронтам: предлагаются параллельные поправки в Земельный, Бюджетный, Налоговый, Лесной. Водный и другие кодексы, в закон «О защите конкуренции» и многие другие. Все для того, чтобы максимально избавить долгосрочных инвесторов от притязаний контролирующих органов и правоохранительных. Он заверил, что муниципалитеты вполне могут на законных основаниях передавать землю в совместные с бизнесом проекты, в законе отдельно будет прописано, что можно создавать и совместные предприятия, и передавать имущество МУПов и ГУПов.
«Но можем ли мы сказать, что это избавит их от претензий силовиков к экспертизе проекта? Нет, не можем, — посетовал Сергей Беляков. — Если бы не запредельная активность правоохранительных органов – многое уже можно было бы сделать. А так охоту у инвестора отбиваем. Итак бизнес в стране не развивается, его убивают, а еще убили и инициативу регионов. Их и так не много, инициативных».
Экспертиза проекта в договорах ГЧП – самое трудоемкое и затратное подготовительное мероприятие. Оно требует привлечения дорогостоящих экспертов, глубоких маркетинговых и прочих исследований, сопоставления прогнозов развития и много другого.
Ко мне за время моего назначения пять тысяч раз уже приходили с вопросами: покажите, где сказано, что можно так делать? – говорит о печальном опыте ГЧП Сергей Арсентьев, первый вице-мэр города Самары. – В итоге и банки, и инвесторы теряют интересы к проектам. Хотя у нас есть и интересные практики: например по «скорой помощи», которой дешевле и надежнее функционировать на частных газелях. Можно ли в законе прописать, чтобы правоохранительные органы подключались на стадии подготовки экспертизы проекта, а не копались в нем уже после того, как она утверждена всеми постановлениями и может послужить для них уликой? Тогда какая-то хоть часть проектов будет реализована».
Но эта идея категорически не понравилась представителю Минэкономразвития: «Я надеюсь, что никогда не доживу до этого, — говорит Сергей Беляков. — Иначе как катастрофой это не назовешь. Мы как раз все делаем, чтобы исключить правоохранительные органы из числа тех, кто дает разрешение при составлении экспертизы проекта. Мы хотим сделать так, и сделаем так, чтобы не правоохранительные органы, а компетентные экономисты давали заключения по экспертизе. И чтобы это заключение было основанием для силовиков не мешать развитию бизнеса. Надеюсь, у нас не в такой степени полицейское государство».
Порой объемы экспертиз проектов ГЧП достигают нескольких томов, что и дает больше поводов «зацепиться» даже в случае, если экспертизу делала команда компетентных профессионалов. Наличие таковой для глав регионов и муниципалитетов – одно из важных условий для реализации проектов ГЧП и развития экономики территорий. Другое важное условие, а точнее первое – это наличие большой политической воли. Но ее ни в каких законах не пропишешь.