Как изменится жизнь россиян в случае введения режима ЧС?

В соцсетях всё чаще звучат призывы к властям ввести режим чрезвычайной ситуации или даже военное положение. Авторы подобных сообщений убеждены: после введения ЧС им выплатят денежные компенсации, простят долги, в том числе по ЖКХ, предоставят прочие льготы.

Как на самом деле может измениться жизнь граждан при режиме ЧС, мы спросили у трёх юристов: Валентина Карелина, Александра Князева и Ильи Можаева.
Правда ли, что при режиме ЧС начинаются массовые выплаты компенсаций гражданам?
Александр Князев, адвокат: «Нет. В соответствии с ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», порядок и условия, виды и размеры компенсаций и социальных гарантий, предоставляемых гражданам, устанавливаются законодательством РФ и законодательством её субъектов. В настоящее время нормативные акты о массовых выплатах при ЧС не приняты».
Илья Можаев, адвокат Адвокатской палаты города Москвы: «Никаких массовых выплат при режиме ЧС не предусмотрено».
Валентин Карелин, юрист: «При чрезвычайных ситуациях прямых чётко зафиксированных законом выплат нет. Правительство и органы власти могут их вводить на своё усмотрение в произвольном размере. МЧС же по разработанным им критериям определяет, где население нуждается больше и острее, и по своим нормативам оказывает экстренную помощь с питанием, ликвидацией очагов ситуаций и другим на средства специального фонда, сформированного из двух правительственных фондов и находящегося в ведении МЧС. И целевое назначение этих средств — в первую очередь ликвидация чрезвычайных ситуаций (ст. 24 закона №68-ФЗ), поскольку сам режим ЧС вводится для устранения последствий уже произошедшей ситуации.
Да, согласно абзацам 1 и 7—11 ч. 1 ст. 18 федерального закона №68-ФЗ о ЧС, граждане РФ имеют право на возмещение ущерба, причинённого их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций, на медицинское обслуживание, компенсации и социальные гарантии за проживание и работу в зонах чрезвычайных ситуаций и на ряд других возмещений. Но важно учитывать, что речь в ст. 18 не идёт о компенсациях и поддержке именно при введении режима ЧС.
Сказано о самой чрезвычайной ситуации (то есть даже без признания её властями, если она есть по факту), которая определяется в ст. 1 закона №68-ФЗ как «обстановка на определённой территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей», тогда как режим вводится именно для устранения последствий уже произошедшей ЧС.
Таким образом, с одной стороны, для получения этих льгот необязательно дожидаться введения такого режима. Доказывать, что ЧС имела место, можно через тот же суд и опосредованно от введения (или невведения) режима ЧС властями. Опять же, если режим не введён, юридически это не означает, что у нас не наблюдается самой чрезвычайной ситуации.
Но, с другой стороны, конкретный размер и формат возмещений, описанных в ст. 18 ФЗ о ЧС, не установлены. Кроме того, государство, в соответствии со ст. 1069 ГК, отвечает только за вред, причинённый физическому или юридическому лицу государственными органами или их должностными лицами в результате их незаконных действий или бездействия. То есть, чтобы получить компенсацию, придётся доказывать, что конкретные действия государства нарушали закон. Если суд признает, что эти действия опирались на режим ЧС, а последний ввели законно, то компенсации не положено».
В чём разница между режимом повышенной готовности, режимом ЧС, режимом ЧП и военным положением?
Александр Князев: «Все эти режимы совершенно разные по своему содержанию и последствиям. Режим ЧС может вводиться правительством, ЧП — только президентом РФ. Режим ЧП предусматривает значительные меры, в отличие от ЧС, поскольку он ограничивает права и свободы граждан (ограничивается свобода передвижения, вводится комендантский час, происходит мобилизация — направление людей для выполнение работ, изъятие имущества, например автотранспорта), изменяется порядок управления и власти, создаются временные администрации. При этом не подлежат ограничению конституционные права и свободы: право на жизнь, право на достоинство личности, запрет на жестокое обращение и медицинские опыты без согласия человека, неприкосновенность частной жизни и личной тайны, свобода совести и вероисповедания и другие права, включая право на возмещение государством вреда, причинённого незаконными действиями органов власти или должностных лиц.
В режиме ЧС ограничений, как при ЧП, не происходит.
Стоит отметить, что в настоящее время ряд стран в связи с введением режима ЧС уже направили уведомления в ЕСПЧ, которыми предупредили об отступлении от соблюдения прав на свободу и личную неприкосновенность, справедливый суд, уважение частной и семейной жизни, свободу собраний и объединений, образование, защиту собственности и свободу передвижения.
В российском законодательстве такого комплекса «демократических мероприятий» для режима ЧС не установлено.
В соответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции РФ, основанием для введения президентом военного положения на территории России или в отдельных её местностях является только агрессия против государства или непосредственная угроза агрессии. Оснований для введения такого режима в связи с распространением коронавирусной инфекции однозначно не имеется».
Валентин Карелин: «Понятие режима повышенной готовности встречается только в федеральном законе №68-ФЗ о ЧС. В пункте «а.1» ст. 10, внесённом в этот закон 1 апреля 2020 года, правительству дано право принимать решение о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Там хоть и сказано «или», но разницы между содержанием обоих режимов не проводится, так что я склонен считать повышенную готовность мягкой формой признания чрезвычайной ситуации, бета-тестом и репетицией режима ЧС. Это самая щадящая из форм экстренных мер государства. Введя режим повышенной готовности (или ЧС), власти могут проводить мероприятия силами МЧС, устанавливать некие ограничительные меры (на передвижение граждан, работу бизнеса, транспорта и т. п.).
Режим чрезвычайного положения серьёзнее, его вводит президент при одобрении Совета Федерации. В рамках ЧП могут практически как угодно ограничить перемещение людей, запретить массовые собрания, закрыть предприятия, установить особые условия отпуска товаров (в том числе через распределители и по продуктовым карточкам), ввести патрулирование улиц, закрыть общественные места, продлить содержание людей под стражей, установить запрет деятельности политических партий, ограничение свободы СМИ, осуществить выдворение людей за пределы зоны ЧП. Могут ввести карантин, отселение жителей, мобилизовать население на работы, отстранить от выполнения должностных обязанностей и т. п.
Режим ЧП — это особый правовой режим, влияющий на всех и вводимый на всей территории РФ или в отдельных местностях (по всей России на срок не более 30 дней, в регионах — не более 60 дней), допускает введение ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранцев, лиц без гражданства, организаций и общественных объединений. На людей и организации могут возлагаться дополнительные обязанности, он вводится при непосредственной угрозе жизни и безопасности населения или конституционному строю РФ. Могут вводиться вместо действующей власти специальные органы управления, в любом случае по умолчанию назначаются коменданты в помощь существующей власти (наделённые большими полномочиями).
Военное положение в силу ст. 87 Конституции РФ вводит президент, также с одобрения Совфеда. Военное положение в чём-то похоже на ЧП, но вводится по определённым поводам (ч. 2 ст. 1 закона №1-ФКЗ от 30 января 2002 года), например в случае агрессии против России со стороны иностранного государства. В рамках ВП могут вводиться самые разнообразные ограничения прав граждан и организаций: эвакуация объектов, временное отселение жителей, особый режим въезда на территорию с ВП, ограничение свободы передвижения, привлечение граждан к выполнению работ для нужд обороны и восстановлению повреждённых объектов, изъятие имущества с последующей выплатой государством компенсации, введение военной цензуры. Власть может перераспределяться как между органами власти, так и быть делегирована кому-то одному, например главнокомандующему (президенту)».
При режиме ЧС бизнесу компенсируют все убытки? Какой бизнес остаётся работать?
Валентин Карелин: «Обязательных компенсаций в фиксированном размере для бизнеса не предусмотрено. Вместе с тем, как следует из ст. 9 федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», также распространяющего своё действие на ЧС и ЧП, если они эпидемиологического характера, индивидуальные предприниматели и юридические лица имеют право на возмещение в полном объёме вреда, причинённого их имуществу при осуществлении санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий». Причём к имуществу Гражданский кодекс РФ в ст. 128 относит не только вещи (включая наличные деньги и документарные ценные бумаги), но и «иное имущество, в том числе имущественные права».
Однако, как и в случае с физическими лицами, чтобы получить эту компенсацию, придётся сперва доказать незаконность действий государства.
При ЧС бизнес может как оставаться открытым и работать, так и быть закрытым — на усмотрение властей. Могут и прикрыть, введя ограничения, как, например, в Москве. Скорее всего, приостановка бизнеса не будет касаться стратегических и системообразующих направлений».
Илья Можаев: «При режиме ЧС у государства отсутствует обязательство по компенсации всех убытков бизнесу. ИП и юридические лица только имеют право на возмещение вреда, причинённого их имуществу из-за нарушения санитарного законодательства, а также при проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. Вред компенсируется, только если действия властей противоречат законодательству или в законе прописана (финансовая. — RT) ответственность государства за его правомерные действия. В ст. 9 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии» такой оговорки нет».
При режиме ЧС человек может свободно гулять по улице?
Валентин Карелин: «Объём и содержание любых мероприятий по защите населения и территорий от ЧС должны определяться «исходя из принципа необходимой достаточности» (абзац 3 ст. 6 федерального закона №68-ФЗ от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от ЧС»). Постановлением №417 от 2 апреля 2020 года правительство уже ввело в общем виде следующие правила: запрещают заходить за ограждение, обозначающее зону чрезвычайной ситуации или иную опасную зону; предписывают при получении указаний от уполномоченных должностных лиц, в том числе через операторов связи, эвакуироваться с соответствующей территории; граждане должны выполнять законные требования/указания руководителя ликвидации ЧС, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, проводящих мероприятия по предупреждению и ликвидации ЧС. Проще говоря, если дадут указание не гулять по улице, избегать её как опасную зону или эвакуироваться из района, в котором находится эта улица, гулять вы не сможете. Пока не доведено инструкций об обратном и нет ограждений, гулять по умолчанию допускается».
Александр Князев: «В режиме ЧС вводятся ограничения доступа людей и транспортных средств. Конкретные ограничения при этом определяются лицом, объявившим соответствующий режим».
В режиме ЧС работают службы доставки?
Валентин Карелин: «По умолчанию службы доставки в режиме ЧС не закрываются. Согласно подп. «д» п. 6 вышеуказанного постановления правительства РФ №417 от 2 апреля 2020 года, любая организация обязана «приостановить свою деятельность, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников и иных граждан, находящихся на их территориях». То есть если любая служба доставки сочтёт, что коронавирус угрожает работникам, после введения режима ЧС она вправе остановить работу и распустить всех по домам — со ссылкой на этот пункт. Это, так сказать, самоцензура. А если готовы работать, то как власти решат».
Илья Можаев: «Запретов в законодательстве не предусмотрено».
При режиме ЧС платят за ЖКХ?
Илья Можаев: «Да».
Валентин Карелин: «Да. Автоматически ничего не приостанавливается, гражданам долги по ЖКХ не прощаются. Режим ЧС предполагает возможное возмещение вреда, причинённого здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций, но об освобождении граждан и юрлиц от принятых ими обязательств (в частности, оказанных жилищно-коммунальных услуг) законодательство норм не содержит. Максимум — о материальной помощи, когда в результате пожара люди лишаются жилья или наблюдается массовая смертность ввиду пандемии (расходы на погребение, на медицину).
По общему правилу из п. 3 ст. 401 Гражданского кодекса РФ, большее, на что могут рассчитывать граждане, — избавление от штрафных санкций в виде уплаты пени, неустойки за неисполнение ими обязательств, то есть, если они не оплачивают ЖКХ и потом в суде сошлются в обоснование этого на коронавирусный период (если «Жилищники» или другие управляющие компании решат вменить им и пени за это время), суд с большой вероятностью неустойку и пени не взыщет, а вот долг за ЖКХ — да. От долгов не освобождают ни режим повышенной готовности, ни режим ЧС. Максимум — снимают штрафы».
Александр Князев: «Режим ЧС не снимает с бизнеса и граждан обязанности исполнять условия заключённых договоров, а следовательно, оплачивать кредиты, ЖКХ, зарплату, налоги и арендную плату. Напротив, в режиме ЧС организации будут ещё и обязаны финансировать мероприятия по защите своих работников и создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайной ситуации».
В режиме ЧС платят по ипотеке или кредитам?
Валентин Карелин: «По умолчанию — да. В соответствии со ст. 10—11 закона №68-ФЗ от 21 декабря 1994 года, в компетенции правительства РФ, с одной стороны, а с другой — властей регионов принять решение о единовременной материальной помощи (выплате) пострадавшим. Но это их право, а не обязанность. Решают на своё усмотрение. Если власти и прибегнут к подобной мере, она может быть оговорена целевым характером выплаты, то есть, например, с оговоркой о том, что полученные деньги по аналогии с материнским капиталом должны быть направлены на решение определённой задачи, в частности на расплату по долгам и кредитам. Но по общему правилу от кредитов и ипотек режим ЧС не спасает. Максимум, что из него можно выжать, — это, как говорилось выше, отмену штрафов и пени за период коронавирусной ситуации, когда клиент-заёмщик не платил. Но погасить долги всё равно придётся. А решения суда по обращениям взысканий банком непредсказуемы: суд может признать обстоятельства непреодолимой силы (например, ответчик-ипотечник был переведён в неоплачиваемый отпуск, а других источников дохода нет), а может и удовлетворить требования банка, ссылаясь на ту же ст. 401 ГК РФ (отсутствие денег у контрагагента не может считаться форс-мажором)».
Александр Князев: «С точки зрения закона отсутствие у заёмщика средств для выплаты кредита не является форс-мажором. Но если в режиме ЧС установленные ограничительные меры (в частности, запрет определённой деятельности, установление режима самоизоляции и т. п.) привели к отсутствию средств, то это может быть признано основанием для освобождения от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств на основании ст. 401 ГК РФ. Но это не прекращает исполнение самих обязательств, например по оплате кредита».
Илья Можаев: «Да, платят. Однако само обстоятельство ЧС в силу ст. 401 ГК РФ может быть признано обстоятельством непреодолимой силы. Следовательно, ответственность за неисполнение обязательств по кредитным договорам может не наступить до момента, пока ЧС не будет отменена».
Кто при режиме ЧС власть?
Александр Князев: «В режиме ЧС сохраняются все полномочия органов власти. Дополнительно создаются и начинают функционировать правительственная комиссия, а также региональные комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности».
Валентин Карелин: «При чрезвычайной ситуации остаются те же органы власти, что действовали и до неё. Другое дело — чрезвычайное положение. При нём власть может быть отдана временным администрациям на местах («временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение»), согласно ст. 22 закона №3-ФКЗ. Также, согласно п. «б» той же ст. 22, могут отдать территорию в ведение «федерального органа управления территорией, на которой введено ЧП».
При военном положении «функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти могут быть перераспределены исходя из интересов обеспечения обороны и безопасности РФ, режима военного положения» (ст. 17 федерального закона №1-ФКЗ от 30 января 2002 года «О военном положении»). Конкретики тут нет, могут всё передать Министерству обороны, могут президенту — главнокомандующему. При этом по ст. 16 того же закона прокуратура, Следственный комитет и их подразделения, а также суды должны действовать, как и раньше».
Какие льготы дополнительно появляются у граждан?
Александр Князев: «Дополнительных льгот не появляется, а вот обязанностей — да. Например, гражданам придётся много учиться: изучить приёмы оказания первой помощи пострадавшим, правила охраны жизни людей, правила пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты. При необходимости придётся оказывать содействие в проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ».
Валентин Карелин: «В п. 2 ст. 18 закона №68-ФЗ о ЧС прописано, что порядок, условия, виды и размеры компенсаций и социальных гарантий устанавливаются законодательством РФ. В регионах могут быть свои меры поддержки. В Москве установлена региональная компенсационная выплата 19 500 рублей, пенсионерам старше 65 лет, добровольно соблюдающим режим самоизоляции, полагается 4000 рублей и т. п. О льготах говорится и в ст. 18 закона о ЧС, но, как и говорилось выше, вопрос их реализации зависит от инициативы государства, в противном случае придётся доказывать, что государство действовало незаконно».
Обязательно ли вводится комендантский час, появляются ли блокпосты на улицах? Вводятся ли продовольственные нормы и системы распределения?
Александр Князев: «Нет, законодательство о режиме ЧС таких мер прямо не предполагает. Кроме того, комендантский час, то есть запрет в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан, вводится только в соответствии с ФКЗ «О чрезвычайном положении».
Валентин Карелин: «При ЧС — не должны, хотя МЧС в порядке раздачи резервов из своего фонда (см. выше) могут что-то такое предусмотреть (в части продовольственных норм и системы раздачи). При ЧП — да, подобное вводится.
По ст. 18 закона о ЧП по умолчанию управление территорией, на которой введено ЧП, осуществляет комендант. При этом образование комендатуры по ч. 5 ст. 18 этого закона не приостанавливает деятельность органов государственной власти, субъектов РФ и местного самоуправления, просто комендант получает право принимать участие во всех их заседаниях, вносить предложения по вопросам, устанавливать особый порядок аккредитации журналистов на территории режима ЧП, определять место хранения изъятых оружия и боеприпасов, выдворять нарушителей за пределы территории, ходатайствовать перед президентом о применении более строгих мер и ограничений, определять особый порядок попадания на территорию ЧП, назначать временные рамки и срок комендантского часа.
Также, согласно подп. «а», «д», «з» ст. 11 федерального конституционного закона №3-ФКЗ от 30 мая 2001 года «О чрезвычайном положении» (действует в редакции от 3 июля 2016 года), указом президента РФ о введении ЧП могут предусматриваться «полное или частичное приостановление на территории, на которой введено ЧП, полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ, а также органов местного самоуправления», «установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости», «ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра».
Правда ли, что при ЧС власти имеют право выселять и массово эвакуировать людей?
Валентин Карелин: «Отвечу юридически корректно: сами власти насильно эвакуировать при ЧС правом не наделены. Но по постановлению правительства РФ №417 от 2 апреля 2020 года граждане, услышав оповещение о необходимости эвакуации (через СМИ или от операторов связи), обязаны эвакуироваться сами (подп. «в» п. 3), а также этим обязаны заниматься организации, на территории которых в момент эвакуации эти граждане оказались (подп. «а» п. 6 постановления правительства РФ №417). Там же сказано, что эти организации обязаны оказывать содействие проводящим эвакуационные мероприятия органам госвласти и местного самоуправления. Из этого следует, что правительство РФ оговорило за властями, пусть и косвенно, возможность эвакуационных мероприятий при ЧС».
Александр Князев: «Эвакуация как мера возможна, это предусмотрено, в частности, постановлением правительства РФ от 2 апреля 2020 года №417 «Об утверждении правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации». Примерами такой необходимой и безусловной меры являются стихийные бедствия, пожары и затопления».